三更窮五更富的政府財務問題 (令人羨慕的困境?.二之一)


2013年3月4日
徐家健 經濟3.0

張五常教授2003年3月連續發表了兩篇文章,第二篇為「令人羨慕的困境─朱鎔基退休有感」,「羨慕」是指如果人民幣不升值,外滙儲備將大幅上升;「困境」是當政府有錢,大政府趨勢早晚不利經濟。

「強烈的對比」是第一篇,指出當年滿盤皆落索的香港財政預算案錯不在梁錦松司長,因為香港的經濟困境是源於一國兩「濟」:一個國家兩個經濟體,在物價、工資、經濟增長與幣值上的差異影響下,香港競爭力大減。

十年人事幾番新,大教授的推斷全中,但「一國兩濟」十年後的結果卻是反過來,內地熱錢不斷流入香港加上其他經濟原因,今天曾俊華司長不像當年梁司長要處理財政赤字,卻要面對庫房水浸這個「令人羨慕的困境」。

經濟學上,意外的虧損叫風落盈利(windfall profit)。但事前不知會發生,事後也不知何日君再來的風落,不會影響市場行為;雖然庫房水浸是源於意料之外的政府收入盈餘,但市場競爭與政府運作不同,政府不是以賺到盡為己任,公帑亦不是私產。風落般的財政盈餘是無主孤魂,將引來各利益集團尋租,後果往往造成租值消散,帶來社會浪費。

收入不穩的困境

以下兩個例子說明政府收入不穩帶來的困境。

一、暴富難睇的資源魔咒

「資源魔咒」的假說是豐富的天然資源不利經濟及政治發展,研究引證很多,其中一個論據是天然資源(如石油)的價格波動很大,當出口天然資源的國家被政府壟斷天然資源生產,政府收入和支出便會隨天然資源價格大起大跌。
當個人收入有上有落,我們懂得「好天收埋落雨柴」,但當政府收入隨天然資源價格意外上升,利益集團卻會爭着要求政府長遠規劃;相反,利益集團又會爭着要求政府紓解民困。結果是政府開支易增難減。

我算是個研究資源魔咒的專家,上世紀70年代油價飆升導致政府開支大增,高峰期石油國家政府開支佔GDP近半,80、90年代油價下跌,不少石油輸出國的債務危機便由此而來。

數據還指出,不少石油國家政府都大搞公共醫療,油價大上大落不但影響國家收入,嬰兒死亡率亦隨油價下跌而大幅增加。

二、暴貧難抵的美國政府

美國聯邦政府早陣子的財政懸崖問題,讀者不會感到陌生,但較少香港朋友留意到的是州政府的財政問題。

與資源魔咒關係最密切的州份,首選阿拉斯加州:阿拉斯加不但沒有州稅,自1982年起阿拉斯加州政府更年年「燒煙花」派紅利,金額年年不同──分紅最多的是2008年,每位居民獲超過2000美元紅利。把屬於人民的天然資源還給人民,阿拉斯加的石油資源不是魔咒,儘管石油價格大上大落,今天阿拉斯加州人均GDP之高,在所有州份中排名第二。

美國州政府平衡預算

美國其他州政府都奉行平衡預算,他們的財政經驗更值得香港參考。美國州政府稅收的波幅自2000年不斷擴大,比較1952與2008年,相對穩定的物業稅佔州政府總收入從45%,下降至31%;波幅較大的個人入息稅則由5%,上升至23%。稅收當然與經濟周期有關,但朋友的研究指出,州政府在過去數十年稅收波幅擴大的元兇,是稅務政策改革,其中約七成的波幅擴大是從稅制改變而來。個人入息稅率的上調,使稅收變得不穩;在維持收支平衡原則下,政府開支亦變得大上大落,不利民生。

總結以上兩個例子,政府收入不穩可帶來兩種困境:一是政府不自量力地在順境時長遠規劃和在逆境時紓解民困,最終換來一身債,阿拉斯加州的解決方法是年年「燒煙花」;另一個困境是政府奉行審慎理財,結果是政府開支無可避免地不穩。

今天不少學者已着手研究稅制改革,以穩定美國州政府的稅收。

作者為克萊姆森大學經濟系副教授


Top