財政預測失誤之謎


2013年2月28日
梁天卓 經濟3.0

財爺昨天已宣讀了2012/13年度的財政預算案,一如過往數年般,財爺預測政府來年將出現赤字。正如本欄另一位作者徐家健兄在周一撰文指出,財爺近年「常常估錯數,而且錯得很離譜」。根據政府的數據顯示,財爺在2009至2012三個財政年度都預測政府將有龐大赤字(分別是2009/2010年的360億、2010/2011年度的470億和2011/2012年的450億元),但結果那三年政府最後都可以奇妙地「轉赤為盈」,錄得數十億元的盈餘。

坊間有人懷疑政府往往故意預測將出現龐大赤字,目的是以此告訴市民,政府並沒有能力派錢或推行一些紓解民困的措施。

預測失誤源自樓市不穩定

筆者無意在此猜測政府的用意,但相信政府決策人聽過「狼來了」的故事,不會這麼蠢,不知道同一個謊言不能重複欺騙所有人。果如是,財爺年復一年的預測失誤便成了一個謎。為解開這個謎題,筆者在政府的網頁翻查了近年政府財政的預算和實際的收入和支出,試圖找出政府預測失誤的源頭。

首先,我們可以看到政府的預測失誤主要來自對預期收入的錯誤估算【圖1】。圖中紅線顯示,由2002/2003年度起,政府的支出預測大致準確,誤差通常在10%以內,這不難理解,因為政府的大部分支出都是公務員的薪金,通常在一年來不會大上大落。相反,藍線顯示政府的收入預測波幅很大,例如在沙士那一年高估了30%,在2010/2012連續兩個財政年度卻低估了超過50%。故此,財政預測失誤的源頭是,政府不能準確預測其收入。

政府的主要收入有好幾項,單單在2011/2012的財政年度,利得稅、個人入息稅和薪俸稅、印花稅,以及地價收入分別佔政府財政收入的27%、12%、10%和19%,四項收入已佔政府總收入接近7成。

我們可以看到,四項收入預測的誤差佔當年總收入誤差的比重,除了在發生金融海嘯的2008/2009的財政年度,個人入息稅和薪俸稅的預測誤差佔總收入誤差的比重非常小,通常在10個百分點之內,利得稅的預測誤差亦通常只佔少於總收入誤差的15%【圖2】。

相反,與樓市相關的印花稅和地價收入波幅相對較大。在2004/2005年度,政府大幅低估了地價收入,結果多收了接近200億元,佔當年總收入誤差的40%!在2008/2009的財政年度,政府卻大幅高估了地價收入近260億元,不過「錯有錯着」,剛好抵銷了被嚴重低估了的利得稅、個人入息稅及薪俸稅的失誤,令政府能罕有地「準確」預測收入的數額。當年政府的收入預測失誤為20%,是近年最少的。

政府近年在地價收入的預測失誤,則佔總收入失誤的20%左右,加上印花稅的預測失誤則佔總收入失誤的30%至40%。

總而言之,政府收入預測的失誤有一大部分源自政府不能準確預測來年樓市情況。

穩定土地供應有利準確預測

政府不能準確預測來年樓市表現一點都不出奇。樓市去向本來就變幻莫測,但政府是有能力減少樓市的不確定性的。

本欄的三位作者(徐家健、曾國平及筆者)上周在《信報》曾一連兩天為此撰文,我們提議政府應該減少對樓市的干預,以及有一個透明而又穩定的土地供應政策,以保持樓市中投資者的「潤滑劑」作用和免去市民對未來土地以及樓宇供應「估估下」的需要,從而減少樓市的波動。這政策亦可減少地價收入和印花稅的波幅,令政府預測更準確。

不過,觀乎政府近期的出招,似乎與我們的建議背道而馳,筆者因此認為,政府在地價收入和印花稅的預測誤差將更大。

作者為香港中文大學經濟系助理教授



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