協商規管 構建和諧社會

2013年12月3日

上屆政府在2008年8月28日忽然簽署的《能源合作諒解備忘錄》,被當時環境局局長邱騰華形容為本港與內地能源合作的重大突破。要知道這個重大突破是什麼﹖是很簡單的,因為備忘錄全文只有369字:

受中央政府委託,國家發展改革委副主任、國家能源局局長張國寶與特別行政區行政長官曾蔭權就向港供氣供電有關問題進行了會談。雙方達成如下共識:一、香港的繁榮穩定符合祖國的根本利益,中央政府將繼續支持內地與香港特區的能源合作,確保長期穩定供應香港核電、天然氣,增加使用清潔能源,保持香港的長期繁榮穩定。二、中央與香港特區政府支持中國廣東核電公司在原有協議基礎上,續簽20年供電協議,原則上供電量不低於現有供電水平,供電價格由企業間按商業原則商談。三、中央政府支持向香港供應天然氣。支持中海油(883)在現有海上天然氣供應基礎上,續簽20年長期供氣協議,價格按市場原則確定。原則同意利用已規劃的西氣東輸二線,開展向香港供氣的可行性研究,在內地一側共同建設LNG接收站向香港供氣。支持相關企業統籌考慮海上、管道、LNG天然氣供應,就供氣量、氣價及供氣方案盡快達成協議。

電費對燃料調整費

即使政府真心為香港繁榮穩定,但指定一個供應商,又規定一簽便是20年長約,這樣做生意還剩下多少商業原則可以商談?備忘錄簽署後不夠一個月,環境局公開回應了兩地能源合作的幾個問題。其中最重要的一個是:協議對中電(002)客戶是好還是壞?

環境局當時這樣回應:「諒解備忘錄簽署後不久,中電於9月12日宣布放棄在大鴉洲興建天然氣接收站的計劃。中電原建議的接收站投資額估計超過百億。如推行有關計劃,中電的固定資產淨值不免因而擴大,中電亦建議按《管制計劃協議》從電費中收取的准許回報,並由用戶透過電費分擔。在諒解備忘錄下,中電在香港水域內投資興建的天然氣管道及設施,其規模與投資額,與在港新建天然氣站不能相比。由此可見,協議有助減輕未來電費上升的壓力,對中電客戶來說,應是好事。」

是的,根據協議的准許資產回報,放棄興建天然氣接收站可避免固定資產淨值擴大,有助減輕基本電力費用的上升壓力;但是,基本電費只是電費總數的一部分,以2013為例,家居首400度電每度電的基本電費是0.778元,但電費總數要加上0.224元的燃料調整費。根據協議中的調整電費條款,中電可透過燃料價格調整條款升漲來調整收費,把燃料價格上的變動轉嫁到客戶身上。假如備忘錄中「西氣東輸」的氣價急升,新氣價將反映在燃料調整費上,於是,協議對中電客戶最終是好是壞,要比較因為興建液化天然氣接收站,調高的基本電費加上液化天然氣的燃料成本,和向中海油買氣導致燃料調整費上升的幅度。

規管不力 社會失衡

花了7年時間研究的大鴉洲液化天然氣接收站,到2008年6月30日還在立法會環境事務委員會進行審議工作。中電興建天然氣接收站將如何影響電價,應該有一個合理的評估;但只匆匆兩個月後,供氣供電問題的諒解備忘錄便間接否決了大鴉洲計劃,而「西氣東輸」可為中電用戶減輕多少電費上升壓力,政府沒有作出任何評估,環境局只斷估「應是好事」。

真正應該做的是,按照傳統規管方式政府應先在社會醞釀討論、廣泛諮詢,並向市民及各有關公司和團體解釋興建液化天然氣接收站及「西氣東輸」的利弊,最後才把方案拿到議會表決。這個規管方式的兩大不足之處,其一是慢,其二是社會各說各話時較易造成兩極化的局面,不利凝聚共識。

我認為,政府真心為香港繁榮穩定,規管環保時應多考慮以「以協商來規管」(Regulation-by-Negotiation):先邀請受規管影響最大的公司和團體,一起面對面協商來解決一些基本的意見分歧,然後再把數個擁有一定共識的方案諮詢公眾和進行立法。不過,《能源合作諒解備忘錄》的例子,從2008年6月立法會仍在審議大鴉洲計劃,到8月簽署備忘錄間接否決計劃,我看不到政府怎樣重視電力公司、環保團體和廣大市民的意見。今天討論電費加價再起爭議,又是各說各話,社會不和諧政府難辭其咎。

作者為克萊姆森大學經濟系副教授、香港理工大學會計及金融學院客座副教授



Top