政策研究的供與求

2014年7月18日

政策研究的供與求


立法會主席曾鈺成上月提到,香港政府自回歸以來沒有做過深入的政策研究,現有的智庫對政策的影響甚微,而本來應為政府做研究的中央政策組則淪為民意調查機構。故曾主席建議要多建立優質的智庫組織,以提升公共政策討論的質素。

《經濟3.0》寫了差不多兩年,我們三個散兵游勇雖然不是什麼智庫,但一直以有限的時間和資源關注香港的公共政策。一般的印象,是政府、政黨、民間團體提出的政策頗為粗疏(如多項樓市措施、最近的電力來源方案等),深入的理論、數據分析均欠奉,隨便引用一些外國經驗,就以為可以和「國際標準」看齊。與此同時,香港又有大量的智庫組織,名稱五花八門,但大都不成氣候,似有還無地起不了什麼作用。

香港的政策研究市場需求甚低,供應亦面對難以解決的局限,曾主席的建議恐怕只是一廂情願。

供應:國際要求下研究離港

就我認識的經濟學來說,關於香港的研究題材只能作為一個「業餘興趣」,難以想像有年青的經濟學者會花大量時間心血去研究香港的經濟政策。主要原因,是新晉學者要在不出版便完蛋(publish or perish)的學術界生存,唯一目標是在國際(基本上是美國)十數本的一流期刊上發表文章,多多益善,質量不夠的學者就要另謀高就。

香港的研究題材,除非與眾不同,否則以香港這個小小的經濟體系,難以引起期刊編輯的興趣,而一些美國早已做過的政策研究,應用到香港之上就更無出版價值。一個關心香港的經濟學者,面對出版的壓力,只有跟大隊研究歐美或中國經濟。

香港學者可透過研究資助局申請中央政策組可觀的資助,研究本地的政策問題,但這類資助一直受歧視,跟升職沒有關係。如此制度下,愈出色的院校、其學者愈不了解、不關心香港的問題。唯一的期望,是學者名成利就後「良心發現」,利用自己的學問和影響力作有利香港的政策研究。

這個升遷安排導致的動機(incentive)問題,相信不限於經濟學,其他社會科學相信亦有同樣的現象。

以我們三人為例,在傳媒探討香港的經濟議題從來是行有餘力的工作,寫出幾百篇文章只為香港出一分力,對學術界的升遷全無幫助。幸好我們三人的「正當」學術研究有點交代,年紀較大的兩個更已得到終身職,否則如此舞文弄墨,必定招來同行不務正業的非議。

講到尾,制度所限,學術界只敢為政策研究提供「工餘貢獻」,不少政策研究於是所托非人。

需求:畸形政制下研究無用

正如曾主席所說,反對派的工作只有反對,由於提出的政策難有被採納的機會,是以根本沒有動機投放資源到政策研究之上,反而專心阻撓政府通過議案更為實際。建制派多數時間只是舉手機器,政府推出的政策縱有各種不是,票數亦不成問題。政黨沒有政策研究,政府各部門亦在近年由上而下落「柯打」的行政文化下,缺少專責研究的職位,不夠資源做一些比較嚴謹的分析,為政策提供理論基礎。政治權力以內尚且如此,民間要辦什麼智庫就更難成功了。需求欠奉,沒有多少人會認為「政策研究員」是一個有前途的職業,亦沒有人肯出大錢招攬質素高的人才。

於是乎,公共政策陷於以下的困局:上頭有什麼新意念,先交由有關部門制定成政策,再作民意調查試探一下民意。由於政策缺乏研究支持,離空想階段不遠,民意調查不可靠之餘,真正公諸於世之時又會招來傳媒和專家的批評。政策露底,缺陷愈揭愈多,但政府又要保持威信,唯有堅持己見,勸籲市民為大局着想。政策交到立法會,輕則由建制派帶領草草通過,重則由反對派拉布阻撓一番。如此的劇情,讀者都相當熟悉吧?

研究(research)的古義為「細心尋找」,找的是美好意願背後的不足,找的是宏大計劃裏面的漏洞,是填填補補、實實際際的工作。行政立法的怪異關係當然不是多做研究就能解決,但扎實的分析總可以減少一些無謂的爭端。

作者為香港城市大學經濟及金融系客座助理教授/維珍尼亞理工大學經濟系助理教授


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