為何政府工程常常超支?

免費早餐 - 曾國平
為何政府工程常常超支?
2015年12月01日

港珠澳大橋於2011年動工時,預期成本304億元。去年重新計算,成本已上升至359億元。就人工島移位一事,上周邱誠武副局長指「相信不會構成進一步延誤」,但事隔半日路政署於深夜出稿,指工程面對物料供應不穩定、勞工短缺等大量問題,大橋原料明年完成,現要延遲至2017年底。路政署長的說法很小心:2017年底香港段工程只是「達致通車的條件」,未必等如可以使用。一日之內兩種說法,邱副局長跟大家講聲「唔好意思,冇隱瞞」,但堅信359億元的成本不會再升。不過,據傳媒報道,由於工程延誤,多個工序的機器和工人投閒置散,已陸續有承建商向政府索償,邱副局長的保證大有可能落空。

高鐵、港珠澳大橋、沙中線、西九文化區 ……點解政府基建工程頻頻超支?
政府計劃搞基建,既要評估工程效益,又要看招標時承辦商開的造價。要有市民支持,效益當然要樂觀一點,尤其是估算十幾廿年後的使用量,不妨大膽假設。至於成本,承建商為求中標,又會傾向低估成本,只描述最理想情況,建立工程「快靚正」美好形象。效益大,成本低,政府專家算帳算出巨大經濟效益,工程於是去馬。其後劇情發展,除成本上漲得比預期快,就是當工程去到半路中途,各種工程問題、沒有預計的支出紛紛出現。既然返唔到轉頭,政府就唯有要納稅人硬食。就算當初計出的經濟效益已成負數,久而久之再也沒有人過問,但求快快完成工程止蝕算數,輸少當贏。

牛津大學有學者研究全球58項的大型鐵路工程,發現扣除通脹,平均超支約45%。工程的效益(乘客量),則平均高估50%。高估效益、低估成本,不是香港政府的專利,乃是全世界政府基建的普遍現象。

不過,香港有兩個與眾不同之處,令問題特別嚴重。政府官員花的是納稅人的錢,但工程超支延誤,又唔使落台又唔會減人工,官員根本無意更改遊戲規則(如加入賞罰機制)。另外,跟其他發達國家比較,香港政府零負債非常有錢,錢多就自然較疏爽,批撥款都少一點財政壓力。

港珠澳大橋起到半路中途,仍未動工的就有最新造價1,415億元的第三條跑道。老老實實,你信唔信三跑最後可以1,415億元埋單?

作者為香港城市大學經濟及金融系客座副教授/美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授
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